《民用爆炸物品安全生产许可实施办法》解读

　　2004年，国务院颁布了《安全生产许可证条例》，其中明确规定对矿山、建筑、危险化学品、烟花爆竹及民用爆炸物品等危险行业实行安全生产许可制度（第2条），并明确由国防科工委负责民爆生产企业安全生产许可证的颁发和管理（第5条）。据此，国防科工委自2004年12月开始对现有民爆生产企业依法进行安全生产条件审查和颁发《安全生产许可证》工作，目前，除不具备安全生产条件被关闭企业外，所有生产企业依法获得了《安全生产许可证》。

　　2006年9月1日施行的《民用爆炸物品安全管理条例》（以下称条例）明确赋予国防科工委负责民用爆炸物品安全生产许可职权（第13条）。为贯彻落实条例，规范国防科工委和省级国防科技工业主管部门依法履行相关职责，国防科工委根据条例制定了《民用爆炸物品安全生产许可实施办法》并以国防科工委第17号令公布，自2006年9月1日起与条例同步施行。

　　二、主要内容

　　（一）适用范围

　　《民用爆炸物品安全生产许可实施办法》（以下称安全许可办法）第2条规定：“凡取得《民用爆炸物品生产许可证》的企业，在基本建设完成后，应当依照本办法申请民用爆炸物品安全生产许可。”根据这一规定，安全许可办法主要适用于已经取得《民用爆炸物品生产许可证》并且已经完成基本建设的企业，也就是说一个生产企业在申请安全生产许可之前，首先要具备两个条件，一是取得了《民用爆炸物品生产许可证》；二是完成了厂房、仓库等基本建设。实践中，一个企业经审查批准获得《民用爆炸物品生产许可证》后，方可进行仓库、厂房等基本建设。在基本建设完成以后，必须申请安全生产许可。企业获得安全生产许可证并到工商行政管理部门办理登记后，才完成一个民用爆炸物品生产企业设立的全部法律手续，方可正式生产。

　　（二）对安全生产许可的监督管理

　　1、关于监督管理机构。

　　条例第13条明确将民用爆炸物品安全生产许可管理职责赋予国防科工委，但为充分发挥省级国防科技工业主管部门的作用，早在2004年，国防科工委根据《安全生产许可证条例》制定并颁布了《民用爆破器材安全生产许可证实施办法》（科工法字[2004]1080号），其中已将安全生产许可的受理和审查委托省级国防科技工业主管部门负责，基于此，此次颁布的安全许可办法中仍采取此种管理方式，同时也进一步明确了地（市）、县级人民政府民用爆炸物品主管部门的监督管理职责。安全许可办法中规定的具体分工为：国防科工委负责全国安全生产许可的审批和监督（第3条第1款）；省级国防科技工业主管部门有三项职责，即，负责本行政区内安全生产许可申请的受理、审查，负责民用爆炸物品生产作业场所安全生产的日常监督管理，负责对地（市）、县级人民政府民用爆炸物品主管部门进行业务指导并对其监管人员进行业务培训（第3条第2款）；地（市）、县级人民政府民用爆炸物品主管部门协助省级国防科技工业主管部门做好本行政区内安全生产的监督管理工作（第3条第3款）。

　　2、关于监督管理方式。

　　按照安全许可办法第三章的规定，主要实行年检制度和重大事件报告制度。

　　——年检制度（第14条）。为便于管理，减轻企业负担减少不必要重复审查，年检的具体时间和生产许可证年检同步进行，每年3月份，民爆生产企业将《民用爆炸物品安全生产许可证年检表》报所在行政区省级国防科技工业主管部门审查。省级国防科技工业主管部门将按照规定的条件予以审查并作出处理（第14条第2款）。这里需要注意的是，对安全生产许可的年检主要由省级国防科技工业主管部门具体实施，国防科工委仅通过备案的方式进行监督（第15条）。

　　——重大事件报告制度（第16条）。这里的重大事件主要有两类：一是企业生产条件发生重大变化，比如对生产线及重要的辅助设施进行改造、企业周边环境发生变化影响外部安全距离等；二是发生安全生产事故造成人员死亡。发生上述两类重大事件，企业必须立即同时向所在地省级国防科技工业主管部门和国防科工委报告，以便政府主管部门采取适当的措施对安全生产进行及时有效的处置和监控。

　　（三）取得安全生产许可的条件及程序

　　1、关于应当具备的基本条件。

　　安全许可办法第5条中规定的13个条件主要是对2004年国务院颁布的《安全生产许可证条例》第6条规定的13方面的具体细化。这里需要说明的是企业基本建设完成后应首先通过所在行政区省级国防科技工业主管部门组织的专家对建设项目的验收。

　　2、关于取得安全生产许可的具体程序。

　　安全许可办法第10条、第11条规定了省级国防科技工业主管部门收到安全生产许可申请后的审查内容及做出相应的处理。省级国防科技工业主管部门收到安全生产许可申请后，首先对提交的申请材料进行形式审查，确定是否予以受理。经过形式审查，省级国防科技工业主管部门将区别不同情况作出处理：①申请事项不属于本行政机关职权范围内的，即时做出不予受理的决定；②申请材料存在可以当场更正的错误的，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误的，应当允许申请人当场更正；③申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内一次告知。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；④申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，应当予以受理；申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，也应当予以受理。关于受理的期限，安全许可办法规定为5日，不计算在安全许可办法第11条中规定的20日内以及第12条规定的20日内。

　　省级国防科技工业主管部门受理后，在20日内审查申请材料及核查安全生产条件，并将全部申请材料以及本单位考核意见报国防科工委审批（第11条）。

　　国防科工委自收到省级国防科技工业主管部门报送的申请材料后，在20日内对其进行实质审查，即审查申请材料反映的情况与安全许可办法第5条规定的应当具备的条件是否一致以及真实性。审查后对符合法定条件、标准的，在《民用爆炸物品生产许可证》安全生产许可年检栏内标注“安全生产许可”；不符合法定条件、标准的，不予标注“安全生产许可”，书面告知申请人并说明理由（第12条）。

　　（四）法律责任

　　主要是指负责安全生产许可的工作人员、被授予安全生产许可的民爆生产企业、未获安全生产许可擅自从事民用爆炸物品生产的企业以及安全评价机构违法所应承担的法律后果。

　　对于负责安全生产许可的国防科工委以及省级国防科技工业主管部门工作人员个人的行政违法行为，其承担法律责任的形式主要是行政法律责任和刑事法律责任。行政法律责任主要是按照《公务员法》中规定的六种方式予以行政处分；刑事法律责任主要是依据刑事法律的规定应当依法追究的刑事责任（第21条）。

　　对于未获安全生产许可擅自从事民用爆炸物品生产的企业，由国防科工委对其实施罚款、责令停产、没收违法所得等3类行政处罚；情节严重的，依法追究刑事责任（第18条）。

　　对于降低安全生产条件或者发生安全生产事故造成人员死亡隐瞒不报的，由所在行政区省级国防科技工业主管部门对其实施罚款、责令停产等2类行政处罚；情节严重的，由所在行政区省级国防科技工业主管部门报请国防科工委撤销其安全生产许可（第19条）。

　　对于安全评价机构的违法行为，由国防科工委提请国家安全生产监督管理总局取消其民爆安全评价资质和安全评价人员职业资格（第20条）。

　　三、在执行过程中需要注意的几个问题

　　（一）关于属地管理原则（第4条）

　　随着民爆行业的改革调整，将出现一个生产企业所属多个生产作业地点、爆炸物品储存场所分散在不同地区的情况。按照《安全生产法》中对安全监管实行属地化管理原则，各地民爆行政主管部门对辖区内民爆生产作业场所安全生产监管工作负责，负责安全生产条件的考核、日常的安全生产监督管理等。生产企业新建、改建、扩建项目的申报由企业注册地民爆行政主管部门负责，申报前必须经生产、储存场所所在地民爆行政主管部门出具生产条件考核意见，并作为申报的必备资料。

　　按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，跨省区市作业的现场混装车生产企业，应当事先将项目有关情况报当地民爆行业行政主管部门备案。当地民爆行政主管部门负责混装作业的安全生产监管，督促企业进行生产作业系统安全评价，负责组织生产条件考核。经考核合格后，企业方能组织生产。

　　（二）关于安全评价机构

　　申请安全生产许可的生产企业自主选择具有民用爆炸物品安全评价资质的安全评价机构（第6条），任何单位和个人不得为企业指定或推荐安全评价机构。按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，国防科工委对民爆行业的安全评价工作实行资质和日常监督相结合的管理方式。第一步，清理现有安全评价机构。安全许可办法实施后，国防科工委将组织专家对具有民爆行业安全评价资质的安全评价机构重新进行审查，不符合法定条件的，责令限期整改，到期整改不合格的，报国家安全生产监督管理总局取消其民爆行业安全评价资质；第二步，对安全评价机构出具的安全评价报告实行质量考核制度。每年10月，国防科工委将从每家安全评价报告中随机抽取若干，组织行业专家进行评审和实地复查。凡涉及在报告中评价合格而实际未达到规定条件的，将依照情节对该安全评价机构作出停业整顿的处罚，同时收回被评价单位的安全生产许可。情节严重的，商请国家安全生产监督管理总局取消其民爆行业安全评价资质。

　　（三）关于生产许可和安全生产许可的关系及衔接

　　根据《安全生产许可证条例》第2条和第5条的规定，民爆生产企业从事生产活动必须依法取得国防科工委颁发的安全生产许可证。考虑到与这一规定的衔接，今年颁布的《民用爆炸物品安全管理条例》第13条规定，“取得《民用爆炸物品生产许可证》的企业应当在基本建设完成后，向国防科工委申请安全生产许可，……对符合条件的，在《民用爆炸物品生产许可证》上标注安全生产许可”。这一规定减少了不必要的重复审查，体现了行政许可法的便民原则。因此，实际操作中，为了最大程度上避免重复审查和增加企业负担，对安全生产许可不再单独颁发许可证，而是在《民用爆炸物品生产许可证》安全生产许可年检栏内予以标注（第12条），其有效期及年检时间均和生产许可证同步（第13条、第14条）。

　　（四）关于安全许可办法施行前后有关工作的衔接（第22条、第24条）

　　按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，现有民爆生产企业在申领《民用爆炸物品生产许可证》的同时，应一并申请“民用爆炸物品安全生产许可”。对至2007年9月1日未达到规定条件以及生产线安全评价等级达不到安全级要求的生产企业，国防科工委将下发停产整改通知书，对至2007年12月31日整改后仍未达到规定条件的企业，将取消其生产许可。