《民用爆炸物品销售许可实施办法》解读

一、相关背景情况

　　新中国成立以来，国家对民用爆炸物品的销售一直实行严格管理。1984年国务院颁布的《民用爆炸物品管理条例》（以下称原条例）中规定，爆破器材属于国家计划分配物资，严禁自由买卖，严禁自产自销，严禁用爆破器材换取其他物品。

　　按照原条例，经销爆破器材的是供应点，即，由物资主管部门、公安机关和有关单位协商定点，由所在地县、市公安机关核发《爆炸物品销售许可证》。定点单位持《爆炸物品销售许可证》向所在地县、市工商行政管理局办理登记手续，领取营业执照，方准销售。 2005年国务院行政审批制度改革，对国务院各部门的行政审批事项进行了清理，将原属公安机关的《爆炸物品销售许可证》行政审批权划转国防科工委。

　　按照原条例，爆破器材买卖时，根据买方的不同采取相应的管理方式。县级以下厂矿企业和单位需用爆破器材时，应报经上级主管部门同意，向所在地县、市公安局申领《爆炸物品购买证》，凭此证到指定的供应点购买。县级以上厂矿企业单位需用爆破器材时，应当报经上级物资主管部门同意，由主管部门按计划调拨分配和组织供应。买卖双方按照国家分配计划签订爆破器材供销合同，必须经物资主管部门签证盖章，方为有效。1998年国家机构改革撤销了国家物资主管部门，将爆破器材经营管理职责划给国防科工委。

　　民爆销售企业经过不断的发展壮大，目前，全国共有民爆销售企业1700余家，分布在全国31个省、自治区、直辖市。2006年5月，国务院公布了《民用爆炸物品安全管理条例》（以下称条例），于9月1日起正式施行。条例明确规定“国防科技工业主管部门负责民用爆炸物品生产、销售的安全监督管理”，并赋予省级国防科技工业主管部门负责民用爆炸物品销售许可的职权。为贯彻落实条例，规范国防科工委和省级国防科技工业主管部门依法履行相关职责，国防科工委根据条例制定了《民用爆炸物品销售许可实施办法》并以国防科工委第18号令公布，自2006年9月1日起与条例同步施行。

　　二、主要内容

　　（一）适用范围

　　和1984年原条例所确立的严禁自产自销的管理原则相比，2006年颁布的条例则明确做出了“民用爆炸物品生产企业可以销售本企业生产的民用爆炸物品”的规定，改变了长期以来民用爆炸物品实施计划调拨的管理模式，体现了民用爆炸物品商品的本质属性，确认了民用爆炸物品生产企业的经营自主权。因此，除销售企业外，生产企业凭所持有的《民用爆炸物品生产许可证》可以销售自己生产的民用爆炸物品。这里需要强调的是，生产企业可以销售自己的产品，不代表其具备一般具有销售许可证销售企业的资质和条件，或可以代理销售其他企业生产的产品。换言之，生产企业进行自销的行为是受限制的，其销售本企业生产的民用爆炸物品，不得超出核定的品种、产量（第21条）。

　　（二）对销售许可的监督管理

　　1、关于监督管理机构。

　　国防科工委对销售许可进行宏观管理，负责制定相关政策、规章、审查标准和技术规范（第4条第1款）。省级国防科技工业主管部门具体负责销售许可的受理、审查和颁证（第4条第2款）。地（市）、县级人民政府民用爆炸物品主管部门协助省级国防科技工业主管部门做好本行政区内销售许可的监督管理工作（第4条第3款）。

　　2、关于监督管理方式。

　　按照销售许可办法第三章的规定，主要实行年检制度、备案制度和报告制度。

　　——年检制度（第26条）。每年3月份，民爆销售企业将《民用爆炸物品销售许可证年检表》报所在行政区省级国防科技工业主管部门审查。省级国防科技工业主管部门将按照规定的条件予以审查并作出处理（第27条）。这里需要注意的是，对销售许可的年检主要由省级国防科技工业主管部门具体实施。

　　——备案制度（第22条）。销售民用爆炸物品的企业，即生产企业或销售企业，只要发生了销售行为，则应当自买卖成交之日起3日内将销售的品种、数量和购买单位的情况向所在行政区内省级国防科技工业主管部门和所在地县级人民政府公安机关备案。民爆行业主管部门和公安部门通过备案，可以对各类企业的销售行为实施监控，防止发生违规销售行为。

　　——报告制度。销售许可办法中规定省级国防科技工业主管部门必须向国防科工委报告两类情况：一是报告已经颁发的《民用爆炸物品销售许可证》情况（第15条）；二是报告每季度销售许可证的变更情况（第24条）。通过报告中所反映的情况，国防科工委依法对销售许可实行动态的监管。

　　（三）取得销售许可的基本条件及程序

　　1、关于应当具备的基本条件。

　　销售许可办法第7条中规定了八个基本条件。这里需要说明两点：一是企业必须符合本地区民用爆炸物品销售企业规划的要求。企业规划，是政府部门对民爆销售企业实施宏观调控的主要方式，目的在于满足地方经济发展需要的同时，尽可能压缩销售企业的数量，减少民用爆炸物品的存放点和涉爆人员。二是企业必须符合规模经营和确保安全的要求。从民爆行业“十一五”规划纲要中提出的目标和发展方向来看，国家将在重组整合的基础上，通过鼓励骨干企业打破地区分割、实行跨省市区的兼并重组，培育若干大型企业集团，促进有序竞争，建立统一的市场体系。逐步限制技术水平落后、科技人才匮乏、管理混乱的中小企业发展，关闭和取缔不符合安全生产条件、安全生产投入没有保障、安全生产隐患长期得不到有效治理的企业。

　　2、关于取得销售许可的程序。

　　销售许可办法第12条、第13条具体规定了省级国防科技工业主管部门收到销售许可申请后所做出的相应的处理。省级国防科技工业主管部门收到销售许可申请后，首先要对提交的申请材料进行形式审查，确定是否予以受理。经过形式审查，省级国防科技工业主管部门将区别不同情况作出如下处理：①申请事项不属于本行政机关职权范围内的，即时做出不予受理的决定；②申请材料存在可以当场更正的错误的，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误的，应当允许申请人当场更正；③申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内一次告知。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；④申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，应当予以受理；申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，也应当予以受理。关于受理的期限，销售许可办法规定为5日，不计算在销售许可办法第13条中规定的30日内。

　　省级国防科技工业主管部门受理后，在30日内对申请材料进行实质审查，即审查申请材料反映的情况与销售许可办法第7条规定的应当具备的条件是否一致及其真实性。审查后对符合法定条件、标准的，核发《民用爆炸物品销售许可证》；不符合法定条件、标准的，不予核发《民用爆炸物品销售许可证》，书面告知申请人并说明理由（第13条）。

　　（四）法律责任

　　主要是指负责销售许可的工作人员、民爆销售企业、民爆生产企业以及未获销售许可擅自从事民用爆炸物品销售的企业违法所应承担的法律后果。

　　对于负责销售许可的省级国防科技工业主管部门工作人员个人的行政违法行为，其承担法律责任的形式主要是行政法律责任和刑事法律责任。行政法律责任主要是按照《公务员法》中规定的六种方式予以行政处分；刑事法律责任主要是依据刑事法律的规定应当依法追究的刑事责任（第35条）。

　　对于未获销售许可擅自从事民用爆炸物品销售的企业，由省级国防科技工业主管部门对其实施罚款、责令停业、没收非法财物和违法所得等3类行政处罚（第22条）。

　　对于取得销售许可的民用爆炸物品销售企业的违法行为，由省级国防科技工业主管部门对其实施罚款、责令停业的行政处罚；情节严重的，吊销其《民用爆炸物品销售许可证》（第33条）。

　　对于民用爆炸物品生产企业在销售活动中的违法行为，由国防科工委对其实施罚款、责令停业的行政处罚；情节严重的，吊销其《民用爆炸物品生产许可证》（第34条）。

　　三、在执行过程中需要注意的几个问题

　　（一）关于发展民用爆炸物品生产、配送、爆破服务一体化经营模式的鼓励政策（第6条）

　　这条政策的出台和近年来国际爆破行业出现的一项新技术---炸药现场混装，有着密不可分的关系，这种技术采用一种集制备炸药和工程爆破于一体的专用车辆（被称为现场混装炸药车）将生产炸药的原料运到爆破现场后，经过几分钟的化学反应后形成炸药。此技术最大限度地提高了作业流程的安全性和爆破综合作业的效率，从而为国外广泛应用。我国虽已研制并掌握此项技术，但实际应用量尚不足年民用炸药用量的5%，因此，国家鼓励和支持民爆企业采用新技术，鼓励生产经营企业向爆破服务的延伸，实行一体化经营模式。同时推广连锁经营、配送服务等现代物流方式，实现服务、贮存、运输、供应网点的专业化和集约化。

　　（二）关于安全评价机构

　　申请销售许可的企业自主选择具有民用爆炸物品安全评价资质的安全评价机构（第9条），任何单位和个人不得为企业指定或推荐安全评价机构。按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，国防科工委对民爆行业的安全评价工作实行资质和日常监督相结合的管理方式。第一步，清理现有安全评价机构。国防科工委将组织专家对具有民爆行业安全评价资质的安全评价机构重新进行审查，不符合法定条件的，责令限期整改，到期整改不合格的，报国家安全生产监督管理总局取消其民爆行业安全评价资质；第二步，对安全评价机构出具的安全评价报告实行质量考核制度。每年10月，国防科工委将从每家安全评价报告中随机抽取若干，组织行业专家进行评审和实地复查。凡涉及在报告中评价合格而实际未达到规定条件的，将依照情节对该安全评价机构作出停业整顿的处罚，同时收回被评价单位的安全生产许可。情节严重的，报国家安全生产监督管理总局取消其民爆行业安全评价资质。

　　（三）关于买卖合同的管理

　　按照原条例，对民用爆炸物品买卖合同进行鉴章管理。2006年条例颁布后则对民用爆炸物品经营活动实行许可。因此，现行的买卖合同审查鉴章工作至2006年9月1日停止。按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，2006年9月1日至2007年3月31日期间，未获得生产许可证或销售许可证的企业之间的跨地区买卖合同，由买卖双方民爆行业行政主管部门分别审查后执行；同地区买卖合同由本地区民爆行业行政主管部门审查后执行。买卖双方企业应严格查验民爆行业主管机关批准手续，不得与未经批准的企业发生买卖行为。

　　（四）关于销售许可办法施行前后有关工作的衔接（第36条、第38条）

　　现有民爆销售企业在未取得《民用爆炸物品销售许可证》之前，仍按原规定从事民用爆炸物品销售活动。2007年4月1 日后，仍未获得《民用爆炸物品销售许可证》的民爆销售企业，不得继续从事民爆销售活动。

　　对于生产企业直销自己产品的，按照国防科工委民爆局《关于贯彻〈民用爆炸物品安全管理条例〉若干问题的通知》（委爆字[2006]78号）文件精神，原民爆生产企业必须换发生产许可证后才能直销本企业的产品，并按照第22条的规定予以备案。未获得生产许可证的企业，仍需将本企业产品销售给具有民爆销售资质的经营企业，至2007年12月31日尚未取得生产许可证的生产企业，停止一切民爆产品的生产销售活动。此外，自2006年9月1日起，硝酸铵生产企业销售硝酸铵时，应将此销售情况及时向省级民爆行业行政主管部门备案。销售农用硝酸铵以及硝酸铵含量超过50%的硝酸铵复混肥的，需同时出具指定检测单位（国家民用爆破器材质量监督检测中心）的抗暴性能检测合格证书。